Séance introductive – Les origines du droit administratif (Partie 1)

Le droit administratif est l’une des branches principales du droit public. Pour faire simple et comme son nom l’indique, le droit administratif est finalement le droit de l’administration. Il est axé sur les rapports particuliers qui existent entre les particuliers (appelés également les administrés) et l’administration. 

I. Les origines du droit administratif

Le droit administratif existait, dès le Moyen Âge et sous l’Ancien régime, puisqu’au XIVe siècle on constate déjà une forme de dualité juridictionnelle entre les Parlements et le Conseil du Roi.

Auparavant, la fonction de juger était apparentée à la fonction d’administrer, on parlait de « l’administrateur juge ».

1. 1. Mais l’édit de Saint Germain en Laye de 1641 a permis de débuter la distinction de ces deux fonctions en séparant les Parlements et l’administration pour les affaires publiques, mais pas pour le contentieux.

« Très expresses défenses aux Parlements de connaître les affaires qui peuvent concerner l’État, administration ou gouvernement d’iceluy. »

Après la Révolution, les Parlements ayant permis de faire chuter la monarchie, les révolutionnaires se méfient et ne veulent pas que les tribunaux (anciennement Les Parlements) s’immiscent dans les affaires publiques.

2. 2. La théorie de la séparation des pouvoirs développée par Montesquieu influence l’adoption de la loi des 16 et 24 août 1790, dont les articles 10 et 13 annoncent la séparation de l’administration vis-à-vis des tribunaux judiciaires.

L’article 10 dispose que « Les tribunaux ne pourront prendre directement ou indirectement aucune part à l’exercice du pouvoir législatif ni empêcher ou retarder l’exécution des décrets du corps législatif sanctionné par le Roi, à peine de forfaiture. ».

L’article 13 dispose que « Les fonctions judiciaires sont et demeureront toujours séparées. Les juges ne pourront à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions ».

3. 3. Le décret du 16 fructidor an III (3 septembre 1795) rappelle cette stricte séparation : « Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes administratifs de quelque espèce qu’ils soient, aux peines de droit. »

🧠 A retenir :
Un juge judiciaire qui prétendrait au fonctionnement de l’administration devrait être jugé coupable de forfaiture

Dans une conception stricte de la séparation des pouvoirs, l’administration doit juger les litiges provoqués par sa propre activité. Ainsi, on a vu apparaître au sein de l’administration de l’État des services auxquels on a confié ces litiges. Cette conception est héritée de Montesquieu.

 A) L’instauration du Conseil d’État

À la fin du XVIIIe siècle, Napoléon crée le juge administratif tel qu’on le connaît aujourd’hui, en instaurant le Conseil d’État avec la Constitution de l’an VIII (décembre 1799). 

L’article 52 énonce ainsi que « Sous la direction des consuls, un Conseil d’État est chargé de rédiger les projets de lois et les règlements d’administration publique, et de résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative ».

Le Conseil d’État poursuivait initialement deux missions : aider le Gouvernement dans l’exercice de ses fonctions, mais il devait également aider le premier consul, qui était le chef de l’État à l’époque, à trancher des litiges administratifs.

Toutefois, en pratique le Conseil d’État n’était pas réellement un juge de dernier ressort puisqu’il transmettait des avis au chef de l’État (Empereur, Roi) qui était libre de suivre ou non les avis rendus. C’est ce qu’on appelle la justice retenue ou la théorie du « ministre juge », le chef de l’État tranche les litiges. Ce dernier avait donc besoin d’un organe pour lui soumettre les dossiers. C’est ce rôle qui était assuré par le Conseil d’État.

B) Les conseils de préfecture

La loi du 28 pluviôse an VIII (loi du 17 février 1800) crée les conseils de préfecture, ancêtres des tribunaux administratifs. Cela permet de continuer à institutionnaliser le droit administratif avec des juges de première instance pour des matières d’attribution. Les conseils de préfecture assistaient les préfets et rendaient une justice au niveau local. On est donc en présence d’une justice dite « déléguée ».

C) Les ministres

Les ministres ont la compétence de premier ressort pour résoudre les litiges dans leur domaine ministériel.

Finalement, l’administration se juge elle-même, en vertu d’un héritage de la Révolution. Sont ensuite apparus, des organes qui jugent les litiges administratifs, mais qui sont distincts des organes judiciaires. C’est le principe à valeur constitutionnelle de la séparation des pouvoirs. 

 D) La chute du Second Empire

🧠 A retenir :
La chute du Second Empire entraîne l’adoption de la loi du 24 mai 1872. À partir de cette date, on confère la justice déléguée au Conseil d’État et non plus au chef de l’État qui pouvait être à l’époque, le premier consul, l’empereur ou le roi.  

L’article 9 dispose que « Le Conseil d’État statue souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative, et sur les demandes d’annulation pour excès de pouvoirs formées contre les actes des diverses autorités administratives ».

C’est à ce moment que le Conseil d’État devient l’organe compétent pour trancher les litiges liés à l’administration et qu’il se met à rendre la justice au nom du peuple français. Il est chargé de la « justice déléguée ». Mais la justice retenue n’a pas encore totalement disparu.

⚠️ Attention :
L’arrêt Blanco rendu le 8 février 1873 (qui sera étudié plus en profondeur à la partie 3 de ce cours), rendu par le Tribunal des conflits est considéré comme étant l’arrêt fondateur du droit administratif français. 

Le Tribunal des conflits y affirme qu’il n’est pas possible de trancher les conflits liés à l’activité des services publics en appliquant les règles du Code civil. Il faut donc des règles différentes qu’il convenait d’élaborer. Ainsi, les juridictions ainsi que les organes administratifs ont préexisté au droit administratif lui-même, c’est-à-dire que l’ordre juridictionnel administratif existait avant les règles applicables aux administrations. C’est à partir de cet arrêt qu’il a fallu développer un droit particulier qui est le droit administratif. 

🧠 A retenir :
L’arrêt Cadot rendu par le Conseil d’État le 13 décembre 1889 met officiellement un terme à la théorie du ministre-juge. Les ministres n’ont désormais plus de compétence juridictionnelle. 

II. Les fondements théoriques du droit administratif

 A) La première moitié du XIXe siècle

On considérait que si la personne engagée dans un litige était une personne publique, le litige devait être tranché par le juge administratif. On s’attachait alors à des critères organiques pour expliquer la compétence du juge administratif.

B) La seconde moitié du XIXe siècle

Le critère organique, suivant lequel la compétence du juge administratif est déterminée à la nature publique de la personne engagée dans un litige, a été remis en cause, laissant peu à peu la place au critère matériel. 

Dès lors, la compétence du juge administratif ne se justifiait plus par la présence d’une personne publique au litige, mais par l’analyse de l’activité de l’administration qui est à l’origine du litige. 

On distingue deux types d’activités de l’administration :

• • Les actes de gestion accomplis par les personnes publiques qui sont similaires à ceux pris par n’importe quel particulier doivent être soumis au juge judiciaire. Ils se voient alors appliquer le droit privé. 

🛠️ Exemple :
Lorsqu’une administration signe un contrat avec une société privée de nettoyage pour entretenir la propreté de ses locaux, elle se comporte comme n’importe quelle entreprise privée. 

• • Les actes d’autorité pris par les personnes publiques se distinguent du secteur privé, car l’administration impose des contraintes aux particuliers, chose qu’aucun particulier ne pourrait faire. Ces actes sont donc soumis au juge administratif et se voient appliquer le droit administratif. 

🛠️ Exemple :
Lorsqu’un maire prend la décision de refuser la construction d’une école dans sa ville, c’est une décision contraignante qu’aucun administré n’aurait pu prendre. On dit alors que l’administration met en œuvre ses prérogatives de puissance publique.

 C) Le début du XXe siècle

Au début du XXe siècle, deux courants doctrinaux ont tenté d’expliquer l’application du droit administratif.

1) L’école de la puissance publique

Cette école est incarnée par Maurice Hauriou, qui était le doyen de la faculté de droit de Toulouse. Il met en avant les prérogatives de puissance publique dont disposent les autorités publiques. Pour lui, c’est parce que personne d’autre ne dispose de cette puissance publique que l’on peut expliquer le droit administratif ainsi que la compétence du juge administratif.

2) L’école du service public

Cette école a été créée par Léon Duguit, qui était le doyen de la faculté de droit de Bordeaux. Il considère que « L’État n’est pas une puissance qui commande, une souveraineté ; il est une coopération de services publics organisés et contrôlés par les gouvernants ». 

Pour Duguit, l’administration dispose de prérogatives de puissance publique qui lui permettent de mener à bien des missions de service public. Ainsi, il considère qu’en présence de services publics, le droit administratif doit nécessairement être appliqué, et c’est la juridiction administrative qui doit être compétente pour trancher tout potentiel litige. 

Cependant, cette théorie s’écroule suite à l’arrêt dit Bac d’Éloka de 1921, dans lequel, le Tribunal des conflits a admis l’existence de services publics fonctionnant dans les mêmes conditions qu’une entreprise privée. Il a ainsi donné naissance à la notion de service public industriel et commercial (les SPIC), auquel le droit privé est appliqué et qui relève de la compétence du juge judiciaire.  

⚠️ Attention :
Le droit administratif est une matière qui se comprend intégralement à la fin de l’année universitaire puisqu’il s’étudie par notions qui résonnent toutes entre-elles, nous reviendrons donc par la suite sur les notions de services publics, de compétence des juges, de prérogatives de puissance publique.