Par Virgile Duflo
Publié le 28/04/2021

Arrêt Nicolo – 20 octobre 1989 : fiche d’arrêt et portée

Arrêt emblématique du droit administratif en France, traçant un lien direct entre droit communautaire et droit interne, l’arrêt Nicolo du Conseil d’État a su se faire désirer tant par la doctrine que par le Conseil Constitutionnel et la Cour de cassation.

Mais quelle est la portée de l’arrêt Nicolo ? Pourquoi était-il si attendu ? Qu’a-t-il changé dans la physionomie de l’ordre juridique français ?

C’est ce qu’on va découvrir de ce pas ! 🚀

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Nous sommes le 18 juin 1989 et vient de se dérouler l’élection des représentants français à l’assemblée européenne. L’élection a réuni le vote des citoyens de France métropolitaine ainsi que celui des français situés dans les départements et territoires d’Outre-mer (DOM-TOM).

Le soleil brille, les oiseaux chantent et pourtant, tapi dans l’ombre, un certain électeur veut en découdre. M. Nicolo considère que ces élections européennes n’ont pas respecté les textes internationaux et réclame que celles-ci soient annulées.

Selon lui, les habitants des DOM-TOM ne font pas partie du continent européen et n’étaient pas autorisés à y participer.

À l’appui de ses dires, M. Nicolo soutient que les dispositions de la loi du 7 juillet 1977, relative aux élections des représentants français au Parlement européen, étaient contraires à l’article 227-1 du Traité de Rome de 1957.

Tandis que la première disposait que « le territoire de la République forme une circonscription », le second affirmait que le traité de Rome « s’applique à la République française ».

De là, et seulement de là, M. Nicolo estime que :

• Les DOM-TOM sont exclus du champ d’application du traité,

• La loi de 1977 les autorisant à participer à l’élection des représentants français à l’assemblée européenne était contraire à l’article 227-1 du traité,

• Les élections ont été tenues de manière irrégulière et doivent donc être annulées.

Évidemment, cette argumentation à la hauteur d’un débat sur BFMTV ne tenait pas la route. D’une part, aucune interprétation de l’article 227-1 du traité de Rome ne laissait entendre que les DOM-TOM étaient exclus de son champ d’application.

D’autre part, le principe d’invisibilité de la République française organise l’intégration des DOM-TOM (articles 1 et 72 de la Constitution de 1958).

C’est donc en toute logique que la requête de M. Nicolo fut rejetée par le Conseil d’État. La loi du 7 juillet 1977 était bel et bien conforme au Traité de Rome de 1957.

Mais alors, pourquoi l’arrêt Nicolo, si simple au premier abord, a-t-il acquis un statut si important au regard du droit administratif ? 🤔

Plus qu’un problème d’élections irrégulières, cette affaire imposait au Conseil d’État de contrôler la conformité d’une loi à un traité et c’est là que l’arrêt Nicolo prend tout son sens.

La véritable problématique était la suivante :

Le Conseil d’État était-il compétent pour contrôler la conformité d’une loi à un traité ?

Cette question de principe est primordiale dans la mesure où jusqu’à l’arrêt Nicolo, le Conseil d’État refusait systématiquement de se livrer au contrôle de la compatibilité d’une loi vis-à-vis d’un traité.

Ce refus avait été consacré dans l’arrêt emblématique « Syndicat général des fabricants de semoules de France » du 1er mars 1968 qui partait du postulat qu’une loi postérieure à un traité exprime le dernier état de la volonté générale.

Ainsi, le juge interne (le juge de droit français) doit appliquer cette loi et ce, en dépit de son incompatibilité avec le traité en question. Autrement dit, le Conseil d’État s’en tenait à la mise en œuvre de la loi et refusait de la juger.

En parallèle, le Conseil Constitutionnel avait décliné sa compétence en la matière.

Dans une célèbre décision « IVG » de 1975, celui-ci avait marqué son refus d’étudier la compatibilité des lois vis à vis des traités. (Cons. const. 15/01/1975)

Le juge constitutionnel se cantonnait à l’exercice du contrôle de constitutionnalité des lois (conformité des lois à la Constitution) et attribuait la mission du contrôle de conventionnalité aux hautes juridictions des ordres judiciaire et administratif.

Ainsi, la Cour de cassation s’est reconnue compétente pour contrôler la conformité des lois aux normes communautaires et ce, dès la même année dans un arrêt « Jacques Vabre ». (Cass. 24/05/1975)

Face à la persistance du Conseil d’État à rejeter ce raisonnement, le Conseil Constitutionnel dû réitérer sa position dans une décision du 3 septembre 1986 « la règle édictée par l’article 55 de la Constitution s’impose même dans le silence de la loi […] il appartient aux divers organes de l’État de veiller à l’application de ces conventions internationales dans le cadre de leurs compétences respectives ».

Le message du Conseil Constitutionnel était clair, le Conseil d’État devait opérer un revirement.

Le Conseil d’État allait-il enfin accepter, dans cet arrêt Nicolo, de se livrer au contrôle de conventionnalité ? 😮

Le 20 octobre 1989, le Conseil d’État rejette la requête de M. Nicolo.

Il affirme que les dispositions de la loi du 7 juillet 1977, régissant les élections des représentants français à l’assemblée européenne, ne sont pas incompatibles avec les stipulations de l’article 227-1 du traité.

Le Conseil d’État rend son jugement au visa de l’article 55 de la Constitution qui dispose que : « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie ».

Par cet arrêt Nicolo, le Conseil d’État se livre au contrôle de conventionnalité d’une loi pour la toute première fois. La Haute juridiction abandonne sa « jurisprudence des semoules » et offre au juge administratif le pouvoir de contrôler la conformité d’une loi à un traité international, même si elle lui est postérieure.

L’arrêt Nicolo constitue donc une véritable innovation du droit administratif.

Mais quel impact a-t-il eu plus précisément à l’égard du droit international ? 🧐

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En vertu de cette théorie, le juge administratif se refusait à porter une quelconque appréciation sur la loi, il restreignait sa compétence à la stricte application de celle-ci.

Dès lors, le juge administratif ne pouvait pas :

• Contrôler la conformité d’une loi à un traité international (ça tu l’as bien compris)

• Contrôler la conformité d’un règlement à un traité international, si le règlement était intervenu en application d’une loi. Autrement dit, la loi faisait écran entre le règlement et le traité international.

Dorénavant, si le Conseil d’État peut apprécier la conformité d’une loi à un traité antérieur, il peut logiquement apprécier la compatibilité entre un acte administratif pris en vertu de la loi et ce traité. L’arrêt Nicolo a bien écarté la théorie de la loi-écran.

Toutefois, le juge administratif reste incompétent pour étudier la conformité d’un acte administratif à la Constitution. On l’a vu, le contrôle de constitutionnalité est réservé au Conseil Constitutionnel.

Tel que rappelé par l’arrêt « Arrighi » de 1936, si un règlement pris en application d’une loi est contraire à la Constitution, le juge administratif n’est pas autorisé à en écarter l’application.

Dans cette situation, le juge administratif doit raisonner par analogie avec les conventions internationales et protéger les droits et libertés qui seraient également garantis dans un traité international tel que la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme (CESDH).

Dans l’arrêt Nicolo, le Conseil d’État applique l’article 55 de la Constitution en vertu duquel les traités régulièrement ratifiés ont une autorité supérieure à celle des lois.

Autrement dit, le juge administratif confirme qu’une loi française, même postérieure, doit être écartée lorsqu’elle entre en conflit avec une convention internationale. Cet arrêt consacre la primauté, dans la hiérarchie des normes, du droit international et notamment du droit européen sur la loi interne.

Plus tard, cette jurisprudence sera étendue et le Conseil d’État acceptera de faire prévaloir une norme de droit communautaire « dérivé » sur les lois nationales incompatibles avec des règlements (CE 24/09/1990) ou des directives européennes (CE 28/02/1992).

À titre de conclusions, l’arrêt Nicolo s’est inscrit comme un arrêt édificateur du droit administratif, au même titre que l’arrêt Blanco, dans la mesure où il a modifié l’essence du contentieux administratif et la relation du juge avec droit international.

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