Le privilège du préalable est un principe de droit consacré par le Conseil d’État, donnant à l’administration un pouvoir exorbitant du droit commun. L’accord préalable du juge n’est pas nécessaire pour qu’une décision administrative soit respectée par ses administrés.
Quels sont les effets du privilège du préalable ? Quel est le champ d’application du privilège du préalable ? Pourquoi l’administration bénéficie-t-elle du privilège du préalable ?
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Sommaire
1. Privilège du préalable : définition
Qu’est-ce que le privilège du préalable ? 🧐
Le privilège du préalable consiste pour l’administration à imposer une décision à ses administrés, sans l’accord préalable de ces derniers ou celui du juge.
Autrement dit, le privilège du préalable implique deux choses :
- Les décisions de l’administration sont présumées légales, lorsqu’elles entrent en vigueur.
- Les décisions de l’administration sont d’application immédiate, sans accord préalable des administrés ou du juge.
Selon le professeur Hauriou : « l’administration est en partie son propre juge, en ce sens qu’elle remplace par des décisions exécutoires les jugements qu’un particulier serait obligé de demander ».
L’idée n’est pas de confier sans raison des pouvoirs arbitraires à l’administration mais de lui permettre d’assurer librement sa mission d’intérêt général, celle-ci étant supérieure aux intérêts privés.
En vue de satisfaire ce rôle, le Conseil d’état a admis lors de l’arrêt Huglo rendu le 2 juillet 1982 que l’intérêt général justifiait le fait de reconnaître le privilège du préalable comme une notion reposant sur les règles de droit public. Plus concrètement, le Conseil d’état reconnait ici les prérogatives de puissances publiques que possède l’administration.
Cette décision s’inscrit dans une logique de protection de l’intérêt général en raison de sa supériorité sur les intérêts des particuliers.
2. Privilège du préalable : la force exécutoire d’une décision administrative
Quels sont les effets du privilège du préalable ? 🤔
Le privilège de préalable rend les décisions de l’administration applicables immédiatement. Elles sont également présumées légales en ce qu’elles n’ont pas besoin de l’appréciation du juge avant leur exécution.
Le privilège du préalable est une règle fondamentale qui rend la décision de l’administration exécutoire. L’administration peut donc imposer sa volonté sans craindre la saisine du juge qui n’aurait aucun effet suspensif. (Article L4 du Code de justice administrative)
Autrement dit, le recours devant le juge ne permet pas de suspendre les effets de la décision de l’administration à l’égard des administrés.
Dans ce cadre, tant que le juge n’a pas prononcé l’annulation de l’acte administratif, l’administré doit se plier à l’autorité de chose décidée (conséquence d’un jugement entré en force de chose jugée) dont bénéficie la décision de l’autorité administrative.
Nous verrons alors que la seule échappatoire à cet effet non suspensif prend la forme d’un référé suspension.
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3. Limites du privilège du préalable
Si l’administration jouit de prérogatives exorbitantes de droit commun, elle reste tout de même soumise à une limite de taille : elle ne peut pas enfreindre la loi. L’administration répond au principe de légalité.
Dans ce cadre, les administrés disposent de plusieurs recours pour agir contre les décisions administratives qui porteraient atteinte à l’une de leurs libertés. Les décisions de l’administration peuvent donc être annulées a posteriori.
À noter que la charge de la preuve pèse sur l’administré (le demandeur) qui doit justifier sa requête en annulation portée contre l’acte administratif. Celui-ci doit pouvoir établir les éventuels excès de pouvoir dont a pu faire preuve l’administration dans l’exercice de sa mission d’intérêt général.
Les recours administratifs contre les décisions abusives de l’administration
Pour agir contre un acte de l’administration, l’administré dispose de 2 recours distincts :
- Le recours pour excès de pouvoir (REP)
- Le recours de plein contentieux ou de pleine juridiction
Chacun des recours a un objectif différent que nous allons voir.
Le recours pour excès de pouvoir
Qu’est-ce qu’un recours pour excès de pouvoir ? 🤔
Un excès de pouvoir désigne une décision de l’Administration prise en violation d’une règle de droit. Ainsi, le recours pour excès de pouvoir a pour principale vertu d’assurer le respect du principe de légalité, c’est-à-dire, la conformité des actes administratifs à la loi (votée par le Parlement).
Le principe est simple : toute décision administrative peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. (Conseil d’Etat, « Dame Lamotte » 17/02/1950)
Concrètement, le recours pour excès de pouvoir doit cibler un acte administratif unilatéral émis par une autorité administrative et présentant un caractère décisoire (un acte qui fait grief).
Du côté de l’administré requérant, peu importe qu’il soit une personne physique ou morale, celui-ci doit justifier un intérêt à agir.
Le recours doit être formé dans un délai de 2 mois à compter de la notification ou de la publication de la décision attaquée. (Article R421-1 du Code de justice administrative)
La légalité de la décision administrative attaquée est appréciée par le juge administratif, au jour de la signature de l’acte et non au jour du jugement.
Le tribunal administratif saisi d’un recours pour excès de pouvoir n’a que 2 choix possibles :
- Le rejet du recours pour excès de pouvoir : l’acte administratif est maintenu en application.
- L’annulation de l’acte administratif attaqué : l’acte est annulé à l’égard de tous les administrés, pas seulement le requérant. L’Administration doit veiller à ce que l’acte ne reçoive aucune exécution.
De plus, le juge administratif peut s’en tenir à l’annulation des seules mesures illégales qui font grief au requérant, sans toucher au reste de l’acte : il s’agit d’une annulation partielle.
Le recours de plein contentieux
Qu’est-ce qu’un recours de plein contentieux ? 🤔
Le recours de plein contentieux ou de pleine juridiction permet de saisir le juge administratif qui a, dans ce cadre, le plus de pouvoir.
Contrairement au recours pour excès de pouvoir qui ne permet d’obtenir que la seule annulation de l’acte administratif, le recours de plein contentieux offre au requérant la possibilité d’en demander l’annulation, la modification voire la substitution. Le juge peut également accorder le versement de dommages et intérêts à la partie lésée.
Nous l’avons vu, le recours pour excès de pouvoir permet le contrôle de la légalité d’un acte administratif. C’est la protection d’un droit objectif. En revanche, le recours de plein contentieux permet à l’administré de saisir le juge administratif afin de se voir reconnaître un droit personnel. C’est la protection d’un droit subjectif.
Et à la différence du recours pour excès de pouvoir, l’appréciation du juge se fait au jour du jugement afin de répondre principe de rétroactivité in mitius pour l’application d’une loi actuelle, plus douce pour l’administré.
Pour autant, dans les deux recours, le requérant doit justifier d’un intérêt à agir.
Le référé suspension : garde-fou de l’administré face à l’autorité administrative
Qu’est-ce qu’un référé suspension ? 🤔
Afin de protéger l’administré des décisions administrative qui seraient irréversibles, il est nécessaire de permettre à l’administré de pouvoir suspendre une décision de l’administration.
Le référé suspension prend la forme d’une véritable procédure d’urgence. En effet, le référé suspension est nécessaire lorsque l’on doit demander au juge de suspendre l’exécution immédiate d’une décision administrative qui revêt un caractère illégal.
Il s’agit pour l’administré de la seule procédure capable de suspendre l’exécution de l’acte administratif. Le Conseil constitutionnel met un point d’honneur à élever cette possibilité de suspension comme un principe a valeur constitutionnelle visant à garantir les droits de la défense. (Décision du Conseil constitutionnel du 8 janvier 1987).
Il présente plusieurs prérequis pour suspendre l’exécution d’une décision administrative (L521-1 Code de justice administrative) :
- La décision ne doit pas être pleinement exécutée (Conseil d’État, 19/06/2001)
- Le justiciable doit avoir formé une requête en annulation sous peine d’irrecevabilité d’ordre public (Conseil d’État, Association La Providence, 26/01/2007)
- Le justiciable doit démontrer l’urgence de la situation et relever un doute sérieux sur la légalité de la décision de l’administration (Conseil d’État, ministère de l’Éducation nationale, 13/01/2014).
Dans le cadre du référé suspension, le pouvoir du juge administratif est strictement encadré par le Conseil d’État : « Le juge des référés ne peut, sans excéder sa compétence, ni prononcer l’annulation d’une décision administrative, ni ordonner une mesure qui aurait des effets en tous points identiques à ceux qui résulteraient de l’exécution par l’autorité administrative d’un jugement annulant une telle décision”. (Conseil d’État, 29/06/2020)
De plus, le Conseil d’État ajoute que les effets de l’acte administratif ne peuvent être suspendus « lorsque la suspension de l’exécution de cette décision porterait à l’intérêt général une atteinte d’une particulière gravité », notamment en matière environnementale. (Conseil d’État, 16/04/2012)
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