Contrat administratif : définition et régime juridique

L’Administration dispose de 2 moyens pour exercer ses compétences et accomplir ses missions : l’acte administratif unilatéral et la voie consensuelle s’exprimant par la conclusion d’un contrat privé ou d’un contrat administratif, soumis à un régime juridique particulier.

Comment reconnaître un contrat administratif ? Quels sont les pouvoirs de l’Administration ? Et quels recours sont ouverts pour en contester la validité ?

C’est ce qu’on va voir, tout de suite ! 🚀

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Quelle est la définition du contrat administratif ? 😏

Le contrat administratif est un contrat conclu par une personne publique ou pour le compte d’une personne publique et répondant à un but d’intérêt général. Cet accord de volonté est régi par le droit administratif et relève donc de la compétence du juge administratif.

Sont des contrats administratifs, par exemple : le contrat de marché public, le contrat de délégation de service public, le contrat de partenariat, les offres de concours, les emprunts publics de l’Etat, etc.

Attention : Tous les contrats passés par l’Administration ne sont pas systématiquement administratifs. Les contrats administratifs sont identifiés, soit par la loi, soit grâce aux critères dégagés par la jurisprudence.

En principe, un contrat ne peut être un contrat administratif que si au moins l’un des contractants est une personne publique. Un contrat conclu entre deux personnes privées est donc présumé de droit privé. (Conseil d’Etat, « Syndicat des praticiens de l’art dentaire » 13/12/1963)

Par personne publique, il faut entendre l’Etat, une collectivité territoriale, un établissement public, un groupement d’intérêt économique voire une caisse nationale de sécurité sociale. (Conseil d’Etat, « Confédération nationale des auxiliaires médicaux » 18/10/1974)

N’est pas une personne publique, la personne privée gérant un service public (Tribunal des conflits « Interlait » 03/03/1969) ou la société d’économie mixte malgré ses capitaux publics.

Remarque : Lorsque le cocontractant public devient une personne privée en cours d’exécution (en raison d’une privatisation par exemple), la nature juridique du contrat s’apprécie à la date à laquelle il a été conclu. (Tribunal des conflits « Mutuelle des architectes français » 16/10/2006)

Comme toujours en droit, le principe est accompagné d’exceptions. Dès lors, un contrat conclu entre deux personnes privées pourrait revêtir un caractère administratif.

L’association transparente : une association créée à l’initiative d’une personne publique qui en contrôle l’organisation et le fonctionnement et qui lui fournit la majorité de ses ressources. Les contrats qu’elle conclut pour l’exécution de sa mission de service public sont des contrats administratifs (Conseil d’Etat, « Commune de Boulogne-Billancourt » 21/03/2007).

Le mandat : Un contrat passé entre deux personnes privées peut être administratif lorsque l’une d’entre elles agit en tant que mandataire d’une personne publique. Ce mandat peut être explicite ou implicite (Conseil d’Etat, « Dame Culard » 18/06/1976)

Lorsque ce premier critère organique est rempli (présence d’une personne publique ou d’un mandataire), le juge étudie le respect du critère matériel.

Le critère matériel se présente sous une forme alternative.

Soit le contrat comporte une clause exorbitante de droit commun : le contrat est administratif s’il contient une clause caractérisant un rapport de droit public et mettant en œuvre une prérogative de puissance publique au profit de l’Administration. (CE, « Société des Granit Porphyroïde des Vosges » 31/07/1912)

Par exemple, une clause qui permet à l’Administration de modifier ou de rompre le contrat sans l’accord préalable du cocontractant.

Soit le contrat a pour objet l’exécution d’un service public : le contrat est administratif si le cocontractant de l’Administration participe à l’exécution du service public ou s’il en permet l’exécution par l’Administration. (CE, « Thérond » 04/03/1910)

Depuis l’arrêt « Epoux Bertin », ces 2 options coexistent et doivent être passées en revue par le juge administratif. (CE, « Epoux Bertin » 20/04/1956)

En définitive, un contrat est administratif lorsqu’il est conclu par une personne publique (ou son mandataire) et qu’il comporte une clause exorbitante en faveur de l’Administration ou qu’il est en lien avec une mission de service public.

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Quelles règles à respecter lors de la conclusion d’un contrat administratif ? 🤔

En premier lieu, la décision administrative de contracter doit être prise par l’autorité compétente :

Les contrats de l’Etat sont signés par le ministre compétent ou ses délégués.

Au niveau des collectivités territoriales et des établissements publics, la décision est généralement prise par l’assemblée délibérante.

En second lieu, le choix du cocontractant de l’Administration obéit à une procédure particulière, que le contrat porte sur un marché public ou sur une concession de service public.

Les marchés publics sont les contrats conclus à titre onéreux entre un ou plusieurs acheteurs publics avec un ou plusieurs opérateurs économiques (entreprises) publics ou privés pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services.

Pour l’Administration, l’objectif du marché public est de pouvoir choisir l’offre la plus avantageuse économiquement parlant.

Les contrats de concession sont les contrats par lesquels une ou plusieurs autorités confient l’exécution de travaux ou la gestion d’un service public à un ou plusieurs opérateurs économiques qui se voient transférer un risque lié à l’exploitation de l’ouvrage ou du service.

En contrepartie, ces opérateurs économiques bénéficient du droit d’exploiter l’ouvrage ou le service faisant l’objet du contrat et éventuellement d’une rémunération.

La différence entre marché public et concession réside dans le transfert du risque d’exploitation.

Ces contrats administratifs sont régis par 3 grands principes :

le principe de liberté d’accès à la commande publique : toute personne doit avoir librement accès aux besoins des acheteurs.

le principe d’égalité de traitement des candidats : toute discrimination est interdite et la rédaction du cahier des charges doit être objective et ne pas orienter de choix.

le principe de transparence des procédures : tout soumissionnaire dont l’offre est rejetée doit pouvoir obtenir une réponse expliquant les motifs du rejet.

En fonction d’un seuil budgétaire déterminé par décret, ces contrats doivent respecter certaines formalités : publicité préalable, mise en concurrence organisée et contrôles divers.

Quels sont les pouvoirs de l’Administration dans un contrat administratif ?

Pour mener à bien sa mission d’intérêt général, l’Administration est dotée de prérogatives, et ce même en l’absence de stipulation dans le contrat.

▶Un pouvoir de direction et de contrôle : l’Administration peut contrôler l’activité de son cocontractant et exiger de lui qu’il emploie certains procédés d’exécution pour réaliser ses tâches.

▶Un pouvoir de sanction : l’Administration peut appliquer des sanctions à son cocontractant qui ne respecterait pas les clauses du contrat ou les instructions reçues. Elle peut lui infliger une amende ou le remplacer par un autre opérateur, en cas de faute grave.

▶Un pouvoir de modification et de résiliation unilatérale : si elle le justifie par un but d’intérêt général, l’Administration peut modifier le contenu du contrat et l’étendue des prestations dues par son cocontractant voire même résilier le contrat en dehors de toute faute de ce dernier.

En compensation, le cocontractant de l’Administration a droit à certaines garanties :

Le paiement intégral du prix : l’opérateur économique a le droit d’être payé pour la prestation réalisée, ce qui était stipulé dès la conclusion et les prestations supplémentaires (encore heureux !)

L’équilibre financier du contrat : si l’exécution du contrat est impactée par certaines dépenses inattendue, le cocontractant a droit à une indemnisation. Ce droit se matérialise à travers la théorie du fait du prince et la théorie de l’imprévision.

La théorie du fait du prince joue lorsque l’exécution du contrat est impactée par une mesure prise par l’Administration, en dehors de son statut de contractant.

Dans cette hypothèse, le cocontractant a droit à une indemnité si la mesure le touche spécifiquement, ou si la mesure a une portée générale mais remet substantiellement en cause l’économie du contrat.

La théorie de l’imprévision joue lorsque l’exécution du contrat est totalement bouleversée par un événement imprévisible et étranger à la volonté des parties. Le cocontractant peut alors obtenir une indemnité de la part de l’Administration.

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En cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence, les candidats évincés, qui avaient vocation à conclure le contrat administratif, peuvent saisir le juge administratif dans le cadre de procédures d’urgence :

• Le référé précontractuel : l’action doit être menée avant la conclusion du contrat administratif, à un stade où les violations aux règles de publicité et mise en concurrence peuvent encore être corrigées. L’exercice de ce référé suspend la procédure de passation.

Toutefois, si le juge est saisi après la signature du contrat, la requête est irrecevable et ce, même si la signature est manifestement contestable.

• Le référé contractuel : l’action est ouverte aux candidats qui n’ont pas été en mesure de former un référé précontractuel avant la signature. Le recours doit être intenté dans un délai de 31 jours à compter de la publication de la passation ou dans un délai de 6 mois à partir de la conclusion du contrat en l’absence de publication.

Le référé suspend l’exécution du contrat, le juge peut en prononcer l’annulation, la résiliation, une réduction de sa durée et une pénalité financière.

Le recours de plein contentieux ouvre aux parties et aux tiers sans considération de leur qualité, le droit de contester la validité du contrat administratif ou de certaines clauses devant un juge aux pouvoirs étendus.

Cette voie de droit a été introduite par le Conseil d’Etat dans l’arrêt « Tarn et Garonne » du 4 avril 2014. Elle doit être intentée dans un délai de 2 mois à compter de la publication de la passation.

Le recours de plein contentieux est ouvert :

• Aux parties contractantes : elles peuvent contester la validité du contrat (CE, « Béziers I » 28/12/2009) ou sa résiliation unilatérale par l’Administration (CE, « Béziers II » 21/03/2011).

• Aux concurrents évincés

• À tout tiers susceptible d’être lésé dans ses intérêts de façon directe et certaine par le contrat ou sa passation. Ex : les contribuables locaux, les associations de défense d’intérêts collectifs.

En cas de vice, le juge de plein contentieux peut alors :

• Exiger la mise en œuvre de régularisations,

• Prononcer la résiliation ou l’annulation du contrat administratif

• Ordonner le versement d’une indemnisation au requérant

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