Acte de gouvernement : définition et régime juridique

Parmi toutes les mesures prises par le pouvoir exécutif, l’acte de gouvernement est sans doute l’acte à la nature la plus controversée dans la mesure où il échappe à tout contrôle juridictionnel.

Qu’est ce qu’un acte de gouvernement ? Pourquoi n’est-il pas contrôlé par le juge administratif français ? Quelle différence avec la mesure d’ordre intérieur ?

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À l’origine, les actes de Gouvernement rassemblaient toutes les mesures de l’administration inspirées par un mobile politique. Ces actes étaient déjà immunisés contre tout contrôle.

Par exemple, dans l’arrêt « Lafitte » du 1er mai 1822, le Conseil d’Etat s’est déclaré incompétent pour statuer sur le refus de Louis XVIII de payer d’une rente antérieurement accordée par Napoléon, un ennemi politique.

De même avec l’arrêt « Duc d’Aumale » du 9 mai 1967 où le Conseil d’Etat déclina de nouveau sa compétence pour statuer sur la saisie par Napoléon III de tous les exemplaires d’un livre critiquant le régime.

Dans un cas comme dans l’autre, les mesures avaient un fort caractère politique et le juge administratif se déclarait incompétent. Il faudra attendre la fin du 2nd Empire pour que la jurisprudence change de voie.

La notion d’acte de gouvernement a subi un changement majeur avec l’arrêt du Conseil d’Etat « Prince Napoléon » le 18 février 1875.

Le prince Napoléon reprochait au ministre de la guerre de lui avoir retiré, après la chute du Second Empire, son grade de général délivré par son cousin l’Empereur Napoléon III. Inspirée d’un mobile politique, cette mesure était en principe insusceptible de recours.

Pourtant, le Conseil d’Etat change son fusil d’épaule et se prononce, pour la première fois, compétent pour contrôler la légalité d’un acte à caractère politique 😯

Suite à cette décision, la notion d’acte de gouvernement a évolué, son champ d’application en a été largement réduit mais sans disparaitre pour autant.

Désormais, l’acte de gouvernement porte sur 2 domaines :

• Les relations entre l’exécutif et législatif

• Les relations entre la France et l’étranger

Le Conseil d’Etat considère qu’entrent dans cette première catégorie d’actes de gouvernement, par exemple :

• La dissolution de l’Assemblée nationale (CE « Allain » 20/02/1989)

• La décision du Premier ministre de déposer ou de refuser de déposer un projet de loi (CE « Tallagrand » 29/11/1968)

• La promulgation d’une loi (CE « Fédération démocratique alsacienne » 27/10/2015)

• Le décret soumettant un projet de loi au référendum (CE « Brocas » 19/10/1962)

• La nomination d’un membre du Conseil constitutionnel par le Président (CE « Ba » 09/04/1999)

• La décision du Président de déclencher les pouvoirs exceptionnels de l’article 16 de la Constitution (CE « Rubin de Servens » 02/03/1962)

Attention : les décisions prises par le Président de la République en vertu de l’article 16 peuvent être déférées au Conseil d’État lorsqu’elles ne relèvent pas du domaine de la loi au sens de l’article 34 de la Constitution.

Dans cette seconde catégorie, le Conseil d’Etat considère que sont des actes de gouvernement, par exemple :

• Les mesures prises au cours de la négociation d’un traité (CE « Coparex » 13/07/1979)

• La suspension d’un traité ou accord international (CE « Préfet de la Gironde » 18/12/1992)

• Les mesures prises dans le cadre des relations diplomatiques (CE « Paris de Bollardière » 11/07/1975)

• Le refus de négocier avec un Etat (CE « Gisti » 23/09/1992)

C’est le seul arrêt qui montre qu’une circulaire peut être un acte de Gouvernement.

• La décision du Président d’engager des forces militaires à l’étranger (CE « Mégret et Mékhantar » 05/07/2000)

Cependant, la notion d’acte de gouvernement tend à être atténuée par la théorie des actes détachables selon laquelle les actes qui ont un rapport lointain avec les relations internationales sont « détachables » et sont considérés comme des actes administratifs 😀

Dès lors, ils sont susceptibles d’être contrôlés par le juge administratif.

Par exemple, un décret d’extradition est un acte détachable : CE « Decerf » 28/05/1933.

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L’acte de gouvernement jouit d’une immunité juridictionnelle, aucune juridiction ne peut l’attaquer par un recours pour excès de pouvoir (REP) ou par le biais de l’exception d’illégalité comme un acte administratif.

À ce titre, il constitue une limite au principe de légalité, pilier de tout Etat de droit.

Le principe de légalité reflète la soumission de l’administration au droit, chacune de ses mesures (décret, arrêté) doit toujours respecter les normes supérieures, conformément à la hiérarchie des normes.

Mais alors, comment justifier cette cohabitation entre acte de gouvernement et Etat de droit ? Pourquoi l’acte de gouvernement est-il insusceptible de recours ? 🤔

Premier fondement : le juge administratif ne s’estimerait pas légitime pour contrôler un acte de gouvernement dont le contenu revêt un caractère fortement politique : théorie de la raison d’Etat. Cette explication n’est pas satisfaisante dans la mesure où elle tend à faire échapper les gouvernants au contrôle juridictionnel.

Second fondement : l’acte de gouvernement bénéficie d’une immunité juridictionnelle parce qu’il met en œuvre la fonction gouvernementale de certaines autorités : théorie de la fonction gouvernementale.

La fonction administrative consiste à satisfaire les besoins du public et s’exprime par des actes administratifs unilatéraux tandis que la fonction gouvernementale consiste à participer à l’exercice de la souveraineté et s’exprime par des actes de gouvernement.

En définitive, les actes de gouvernement sont les actes qui émanent d’autorités administratives françaises et qui sont insusceptibles de tout contrôle juridictionnel en raison de leur attachement à la fonction gouvernementale.

Comme les actes de gouvernement, les mesures d’ordre intérieur sont des actes de l’administration bénéficiant d’une immunité juridictionnelle.

Comment distinguer acte de gouvernement et mesure d’ordre intérieur ? 😏

La différence se joue au niveau du contenu de l’acte :

▶L’acte de gouvernement porte sur le domaine de la fonction gouvernementale, son contenu touche à la souveraineté de l’Etat.

▶La mesure d’ordre intérieur porte sur le domaine de la fonction institutionnelle, elle intéresse l’administration elle-même.

Les actes de gouvernement étaient très importants alors que les mesures d’ordre intérieur sont considérées comme des mesures de détail. Leur immunité résulte du fait qu’elles ne sont pas assez importantes pour que le juge opère un contrôle.

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